1998. január 1-jén lépett hatályba a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény. Az 1998. január 1. és november 1. közötti időszakban végzett felmérésünkben a közhasznú, illetve a kiemelkedően közhasznú fokozat megszerzése érdekében a bírósághoz forduló környezet- és természetvédő civil szervezetek tapasztalatait, esetleges gondjait, az eljárás buktatóit és tanulságait igyekeztünk feltérképezni és összefoglalni. Vizsgálatunk elsősorban az érintett zöld szervezetek által nyújtott információk feldolgozásán és értékelésén alapult, egyúttal azonban lehetővé tette, hogy ezen keresztül megismerjük a bíróság bejegyzéssel kapcsolatban kialakított gyakorlatát.

 A Környezettudományi Központ által végzett felméréshez nagyon sok segítséget kaptunk dr. Fülöp Sándortól, az EMLA igazgatójától, aki megosztotta velünk a közhasznú szervezetek nyilántartásba vételével kapcsolatos tapasztalatait, valamint rendelkezésre bocsátotta a fenti jogi szabályozásra vonatkozó véleményét, észrevételeit; Foltányi Zsuzsától, az ÖKOTÁRS Alapítvány igazgatójától, aki tanácsaival, észrevételeivel, s a kérdőívek kiküldésének átvállalásával segített. Ezúton szeretnénk köszönetet mondani közremőködésükért, valamint mindazon zöld szervezetek segítségéért, amelyek vagy a kérdőív kitöltésével, vagy személyes beszélgetéssel, vagy pedig az iratmegtekintéshez való hozzájárulással támogatták munkánkat.

 Mielőtt rátérnénk a kérdőíves vizsgálat eredményeinek a bemutatására, néhány mondatban szeretnénk összefoglalni a hatályos jogi szabályozás jellemző vonásait, megszületésének körülményeit és hátterét. Úgy gondoljuk, ezzel rávilágíthatunk azon problémák eredetére, amelyek valamilyen formában hatást gyakoroltak a közhasznú szervezetként történő nyilvántartásba vételi eljárásra is.

 A közhasznú szervezetekről szóló törvény indoklása szerint "A törvény megalkotásával eleget kívánunk tenni annak a jogos igénynek, hogy a civil szervezetek közhasznú tevékenységüket világos, rendezett viszonyok között végezhessék."(1)  Ez a feltétele ugyanis annak, hogy a civil szervezetek az állami szervek, illetve az önkormányzatok kiszámítható és megbízható partnerei lehessenek bizonyos köz- és közhasznú feladatok ellátásában. Egy ilyen szerepvállalásnak ugyanis egyrészt szervezeti, működési, ellenőrzési jellegű következményei vannak a civil szervezetekre nézve - s ez jogi szabályozás formájában is meg kellett, hogy jelenjen -, másrészt elengedhetetlenül fontossá vált a civilek iránti bizalom megerősítése, sőt bizonyos esetekben a helyreállítása.

 A jogi szabályozással kapcsolatos elvárások a törvényjavaslat parlamenti vitája során is egyértelműen megfogalmazódtak: "Teremtsen stabil, átlátható jogi, gazdasági körülményeket, szabályokat a valóban közhasznú tevékenységet folytató, valóban nonprofit elven működő, és a nyilvánosság előtt tevékenykedő és gazdálkodó szervezeteknek."(2)  Ennek megfelelően formálódtak azok a témakörök, amelyek szabályozása feltétlenül szükségessé vált: a közhasznúnak, illetve kiemelkedően közhasznúnak minősülo tevékenységek körének a meghatározása, az ehhez a státuszhoz kapcsolódó kedvezmények körének a szabályozása, az említett szervezetek működésére és gazdálkodására vonatkozó legalapvetőbb rendelkezések (ezek egyaránt szolgálják a szervezeti stabilitást, a működés és a gazdálkodás áttekinthetőségét, valamint a nyilvánosság érvényesülését), az összeférhetetlenség garanciális szabályai, a szervezet működésének és gazdálkodásának ellenőrzésére, valamint az adománygyűjtésre vonatkozó szabályok. A jogalkotó által választott szabályozási megoldások az előzetes (a társadalmi szervezetek bevonásával zajló) egyeztetés, majd az ezt követő parlamenti vita során alakultak ki.

 A jogalkotás egyik központi kérdése és dilemmája az említett célok megvalósításához még éppen szükséges, de a szervezeteket szükségtelenül nem terhelő, autonómiáját nem veszélyeztető jogi szabályozás és ellenőrzés kialakítása volt: "Az előzetes viták során az egyik legnagyobb vitát az váltotta ki, hogy milyen módon lehessen ezeket a szervezeteket, ezeknek a szervezeteknek a tevékenységét ellenőrizni. Hogyan lehet biztosítani azt, hogy azok a kedvezmények, amelyeket ezek a szervezetek kapnak, valóban közhasznú célokat szolgáljanak, de az ellenőrzés ne teremtsen egyfajta állami kontrollt, egyfajta kormányzati beavatkozási lehetőséget a közhasznú szervezetek tevékenységében."(3)   Bár a törvényben már nem kapott helyet az előzetesen sokak által kritizált és - meggyőződésünk szerint alapos indokkal - elutasított ún. nonprofit felügyelet felállítása és ilymódon az ellenőrzés az adott tevékenység alapján erre jogosult szerv hatáskörébe került, úgy tűnik, a szervezetek megfelelő ellenőrzésével kapcsolatos kétely nem tűnt el nyomtalanul. Más formában, mintegy "bürokratikus pótcselekvésként", más szervet terhelve jelentkezik újra - tapasztalataink szerint például a bírósági nyilvántartásba vételi eljárás során (erre a kérdőívek feldolgozása során kapott eredmények bemutatásánál még természetesen visszatérünk).

 A közhasznú fokozat bírósági bejegyzése során tapasztalható "szigor" (ezzel természetesen nem az indokoltságát kívánjuk minősíteni, inkább a megelőző, illetve a közhasznú minősítést nem kérő szervezetekre vonatkozó előírásokkal összevetve minősül ekként) jogi hátterében azonban nemcsak ez a tényező állhat. Meggyőződésünk, hogy abban igen komoly szerepet játszanak az egyes civil szervezetek működésével kapcsolatos negatív tapasztalatok(4) , s ennek nyomán a bizalom bizonyos fokú megingása, amely a törvényesen működő, vétlen szervezeteket is sújtja.

 A jogi szabályozás másik érzékeny pontja a közhasznú tevékenységek körének a megállapítása. A közhasznú szervezetekről szóló törvény szabályozási elveit meghatározó, a Kormány számára készült Előterjesztés is megállapítja, hogy "a nonprofit jogi formában végzett tevékenységek kategóriákba való besorolásával kapcsolatban nem lehetséges a taxatív felsorolás. A kimerítő felsorolás szükségképpen hiányos, rugalmatlan és folytonos törvénymódosítást eredményez, továbbá értelmezési és jogalkalmazási vitákat is kivált."(5)  Az érintett tevékenységek meghatározásánál a jogalkotó - meglehetősen hosszas viták után - azt a megoldást választotta, hogy a törvény szerint közhasznúnak elismert tevékenységek taxatív felsorolását adja, kiegészítve ezt azzal a feltétellel, hogy az említett tevékenység "a társadalom és az egyén közös érdekeinek a kielégítésére irányul".(6)  A közhasznú tevékenységek körének megállapításával összefüggő dilemmák mind a jogi szabályozást megelőző elméleti, mind pedig a parlamenti vita során központi szerepet kaptak. Egyet kell értenünk azzal a megállapítással, mely szerint "... csupán törvényi és szabályozási eszközökkel nem lehet kielégítően rendezni az adókedvezményekre feljogosító 'közérdekőség' kritériumait."(7)

 A környezet- és természetvédelem területén működő civil szervezetek bejegyzéssel összefüggő tapasztalatainak megismerése érdekében egyrészt kérdőíves vizsgálatot végeztünk, másrészt iratbetekintéssel és interjúkkal tekintettük át a tanulságosnak minősíthető eseteket. Megállapításaink csakis az általunk megkérdezett szervezetekre vonatkoznak, ezen túlmenő általánosításra nem vállalkozunk, nem vállalkozhatunk. Ennek legalapvetőbb oka az, hogy a civil szervezetek száma igen magas (megközelítőleg ötvenezer), ezen belül a környezet- és természetvédő nonprofit szerveződések száma ezer körül van.(8)  Figyelembe kell venni azt is, hogy a civil szféra szervezetei - így a zöld szervezetek is - egy sokszínű, változatos világot alkotnak, amelyet vizsgálatunk nem foghatott át teljes egészében.

 A kiindulópont rendkívüli változatossága, a tevékenységek sokfélesége, a működés körülményeiben meglévő különbségek, és az adottságok eltérései miatt valószínűleg nehézkes lenne általánosan érvényes következtetések levonása. Fontosnak tartottuk azonban azt, hogy képet adjunk a közhasznú szervezetekről szóló törvény működésének első lépéséről, a bejegyzési eljárásról. Tettük ezt egyrészt azzal a szándékkal, hogy tapasztalataink összefoglalásával segítséget nyújtsunk az "utánunk jövőknek", másrészt azért, hogy jelzést adjunk arról, mely előírások teljesítése jelentett az érintett szervezetek számára problémát (akár azért, mert még tanulni kell ezt is, akár azért, mert az adott rendelkezés valamiképpen nehézkesen teljesíthető). Vizsgálódásunk eredményeit az alábbiakban összegezzük.

 Kérdőívünk első kérdése az érintett civil szervezet jogi formájára vonatkozott. Ez ugyanis - figyelembe véve a közhasznú szervezetekről szóló törvény rendelkezéseit - eleve meghatározza azt, hogy a megkérdezett szervezetnek van-e lehetősége a közhasznú fokozat megszerzésére. Az általunk megkeresett szervezetek többségében egyesületek, kisebb részben alapítványok, illetve "egyéb" társadalmi szervezetek voltak.(9)  Arra is kíváncsiak voltunk, hogy ezek a szervezetek milyen arányban kérték a közhasznú, illetve kiemelten közhasznú fokozat bírósági bejegyzését. Elmondhatjuk, hogy az általunk megkérdezetteknek megközelítőleg a fele nyújtott be ilyen tartalmú kérelmet a bírósághoz. Ezek a szervezetek általában inkább a szigorúbb szabályozás alá eső, de több kedvezménnyel járó, kiemelten közhasznú fokozatot választották.

 A közhasznú fokozatot nem kérő szervezetek esetében azt is szerettük volna megtudni, miért döntöttek úgy, hogy nem kívántak élni ezzel a lehetőséggel. Eltekintve azoktól a szervezetektől, amelyeknek státusza ezt nem is tette lehetővé (pl. társadalmi szervezet, egyesület helyi csoportjaként működnek), illetve azoktól, amelyek nem adtak választ erre a kérdésünkre, az érintettek az alábbiakban jelölték meg a "távolmaradás" okát:

· félnek a bürokrácia, az adminisztrációs terhek növekedésétől,

· rosszak a tapasztalataik a hatósági eljárásokkal kapcsolatban, ezért a bírósági eljárás elriasztja őket,

· alacsony taglétszámmal rendelkező kis szervezetként nem tartják szükségesnek a közhasznú státusz megszerzését - terheit soknak érzik, előnyeivel nem biztos, hogy élni tudnának,

· kezdetben nem látták tisztán, hogy számukra melyek lennének ennek az előnyei, illetve a hátrányai,

· a szervezet tevékenységét figyelembe véve nem tartják indokoltnak a közhasznúság bejegyeztetését,

· a státusz megszerzésétől nem remélnek több támogatást,

· sok időt venne igénybe az alapszabály módosítása, illetve a bejegyeztetés lebonyolítása,

· úgy vélik, ez a szabályozás még változni fog.

  A bejegyzést kérő szervezetek esetében további kérdéseink egyrészt az eljárás időtartamára, a benyújtott okiratok tipikusnak tekinthető hiányosságaira, illetve a szervezeteknek az eljárással, a hiányosságok pótlásával kapcsolatos esetleges problémáira vonatkoztak. Azt is megpróbáltuk felderíteni, hogy az eljárás lebonyolításához milyen segítséget vettek igénybe az érintett környezet- és természetvédő civil szervezetek.

  A felmérésünkkel érintett zöld szervezetek többségnél az eljárás során szükség volt hiánypótlásra. Az általunk vizsgált esetekben az alábbi hiányosságok fordultak elő:

· hiányzott a szervezet által ellátandó, a jogszabályokban állami, illetve önkormányzati feladatként meghatározott tevékenységnek pontosan az adott jogszabály szövegének megfelelő meghatározása, illetve a jogszabályhely pontos megjelölése,

· a módosított alapszabályt, illetve az alapító okiratot egységes szerkezetbe foglalva kellett volna benyújtani,

· az alapszabály, vagy az alapító okirat valamely rendelkezése módosításra szorult, tekintettel arra, hogy nem felelt meg a jogszabályok előírásainak,

· több esetben hiányzott a szervezet tisztségviselőinek, illetve a felügyelő szerv tagjainak a közhasznú szervezetekről szóló törvény által előírt nyilatkozata,

· a közgyűlés, illetve a kuratórium ülésének jegyzőkönyve, vagy/és a jelenléti ív hiányzott,

· az alapszabályban, illetve az alapító okiratban pontosan meg kellett volna jelölni azt is, hogy melyik országos, vagy helyi napilapban hozza nyilvánosságra a kiemelkedően közhasznú szervezet tevékenységének és gazdálkodásának legfontosabb adatait,

· pontosan meg kellett volna határozni a szervezet működésének, szolgáltatásai igénybevételének módját és a beszámolók közlésének a mikéntjét,

· ugyancsak szabályozandó a szervezet működésével kapcsolatban keletkezett iratokba való betekintés rendje,

· valamint a határozatok nyilvántartása, és az érintettekkel való közlésének a módja,

· csatolandó állami szerv vagy helyi önkormányzat igazolása a közhasznú szervezetekről szóló törvényben meghatározott közfeladat ellátásáról.

 A fenti - az állami szervek, önkormányzatok által nyújtott kedvezmények és támogatások igénybevételére tekintettel természetesnek tekinthető - elvárások, kötelezettségek olyan következményekkel jártak a gyakorlatban, az ügyintézés során, amely bizonyos mértékig váratlanul érhette az érintett szervezeteket / bizonyos mértékű plusz terhet jelentett az érintett szervezetek számára (akik az egy százalékokkal kapcsolatos tennivalók kapcsán például már "tanulták" az ügyintézést).

 Mit értünk ez alatt? Úgy érezzük, hogy a közhasznú, illetve a kiemelkedően közhasznú fokozat megszerzése során a bírósági eljárásban a szervezetek okiratainak - s ezzel együtt a működésüket meghatározó szabályoknak, szabályzatoknak - a teljes körű áttekintésére is sor került. (A státuszváltozás kvázi új szervezet keletkezését jelentette a bírói gyakorlat számára.) Ezt támasztja alá az a tény, hogy adott esetben olyan korábbi alapszabályi, illetve alapító okirati rendelkezéseket is módosítani kellett, amelyeket a közhasznúsággal kapcsolatos változások nem érintettek.(10) Ugyanezt jelzi számunkra az a tapasztalat is, hogy a módosított okiratokat egységes szerkezetben kellett benyújtani a bíróságokhoz. (Csak zárójelben jegyezzük meg: ezek az okiratok lassan tekintélyes terjedelművé növekednek, tekintettel arra, hogy egyrészt a közhasznú szervezetekről szóló törvény egyes rendelkezéseinek szó szerinti szerepeltetését írta elő a bíróság, másrészt sok esetben a belső szabályzatokban is kidolgozható rendelkezések - valószínűleg az egyszerűség kedvéért, hiszen mindenképpen benyújtandók a bírósághoz - az alapszabályban, illetve az alapító okiratban jelentek meg. A jogszabályok egyes - tapasztalataink szerint esetenként akár eltérő - előírásainak szó szerinti megismétlése az alapszabályban, illetve az alapító okiratban ellentmond mind a gyakorlatnak, mind pedig bármiféle racionalitásnak.(11) )

 Emellett figyelembe kell venni azt is, hogy egy teljesen új, a civil szervezetek esetében eleddig ismeretlen fogalom - a közhasznúság - és a szervezetek belső viszonyait is érintő jogi szabályozás jelent meg ezzel a törvénnyel. A bejegyzéssel összefüggő bírói gyakorlatnak is át kellett mennie tehát egy egységesedési folyamaton. Nagy valószínűséggel ennek tudható be az a jelenség, hogy néhány esetben az ismételt hiánypótlásra felszólító végzés olyan pótlandókat is tartalmazott, amelyeket már az első alkalommal is jelezni lehetett volna.

 Kevésbé nyilvánvaló azonban számunkra a közfeladat ellátására vonatkozó, állami szerv, vagy önkormányzat által a civil szervezet részére kiállított igazolás, illetve nyilatkozat bekérésének indoka és alapja. Véleményünk szerint - amennyiben a jogszabályokban előírtaknak megfelelően határozza meg tevékenységét közhasznúként, illetve kiemelkedően közhasznúként az adott szervezet - ezt nyilatkozatával egyetlen állami szerv, vagy önkormányzat sem kérdőjelezheti meg, vagy támaszthatja alá. Az e mögött rejlő problémákat - azaz, hogy ténylegesen közfeladatot lát-e el a szervezet - véleményünk szerint csakis a szervezet tevékenységének és gazdálkodásának ellenőrzése során lehet megállapítani.

 Úgyszintén az ellenőrzés során ellátandó feladatnak némiképpen a bíróságokhoz "csúszását" látjuk abban, hogy az okiratokban pontosan meg kell jelölni azt, hogy mely országos, vagy helyi sajtó útján hozza nyilvánosságra a közhasznú szervezet tevékenységének és gazdálkodásának legfontosabb adatait.(12)  Ez ugyanis esetenkénti mérlegelés és döntés kérdése, ám ilyenkor minden alkalommal be kell(ene) jelenteni a változást. Véleményünk szerint a szervezetek elérhetőségét és működésének nyilvánosságát nem egy ilyenfajta kötelezettség "bevezetése", hanem egy közhasznú szervezetek közlönye szolgálná a legmegfelelőbben.

 A nyilvánosság garanciális szerepén túl a törvény pontosan meghatározza azt, hogy mely szerv mely tevékenység ellenőrzésére jogosult a közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú civil szervezetek esetében: a gazdálkodás és a működés ellenőrzését az öt millió forintot meghaladó éves bevétellel rendelkező szervezeteknél kötelezően felállítandó felügyelő szerv (belső ellenőrzés), valamint az illetékes adóhatóság (adóellenőrzés), az Állami Számvevőszék (költségvetési támogatás felhasználása esetén), és az ügyészség (törvényességi felügyelet) látja el. Az ellenőrzés - szabályozását tekintve - tehát teljeskörűnek mondható. Gyakorlati érvényesítésének esetleges gyengeségeit, problémáit azonban pusztán a működés lehetőleg minden mozzanatára kiterjedő szabályozásában megjelenő és az adminisztratív terheket növelő eloírásokkal nem lehet kiküszöbölni.

 Arra a kérdésünkre, hogy milyen mértékben érezték gondnak, - időbeli, anyagi, vagy elfoglaltságban jelentkező - tehernek a közhasznú fokozat megszerzésévek együttjáró ügyintézést, meglehetősen megoszlottak a válaszok. Nyilvánvalóan azokban az esetekben jelentett nagyobb gondot, ahol "több menetben" zajlott a hiánypótlási eljárás, tekintettel arra, hogy ismételten szükség volt a szervezet közgyűlésének összehívására (ez utóbbi meglehetősen időigényes, emiatt nem mindig fért bele a megadott határidőbe).

 A fenti értékelés a szervezetekben az eljárással összefüggésben kialakult képet tükrözi. Nagymértékben függ attól, hogy az adott szervezet milyen segítséghez jutott hozzá, milyen információk álltak rendelkezésére, tagjai, illetve alkalmazottai milyen szakképesítéssel és tapasztalattal rendelkeztek, ezért az eljárás milyenségére vonatkozó következtetés levonására nem igazán alkalmas. Megállapítható viszont, hogy a civil szervezetek számára valamilyen mértékű - ha többnyire nem is túl súlyos - gondként jelentkezett az ügyintézés (jelzés értékű az is, hogy nemleges válasz nem érkezett erre a kérdésünkre).

 A zöld nonprofit szervezetek általában igénybe vettek valamilyen segítséget a szükséges okiratok elkészítése és a bejegyzéssel kapcsolatos ügyintézés során. Jellemző módon nem elégedtek meg egyféle tájékozódási lehetőséggel, többféle információforrást használtak: leggyakrabban ügyvéd(13) , jogtanácsos, környezetvédelemmel foglalkozó, illetve más profilú civil szervezet segítségére támaszkodtak. Ezen kívül népszerűnek bizonyultak a különbözo kiadványok. Az említetteken kívül a bíróságoktól, államigazgatási szervektől és ismerősök, barátok útján is segítséget kaptak a szervezetek ügyintézői.

 A kérdőív utolsó kérdéscsoportja arra irányult, hogy megtudjuk, milyen előnyöket remélnek a környezet- és természetvédő nonprofit szervezetek a közhasznú, illetve kiemelten közhasznú fokozat megszerzésétol, ugyanakkor milyen hátrányoktól tartanak. Az előbbi kérdésre adott szöveges válaszokból egyértelműen kiderül: a civil szervezetek a támogatások növekedését, az adományok gyarapodását, több - elsősorban adó, illetve az adományok után járó - kedvezményt remélnek a közhasznúvá válástól. A jogi szabályozásból arra következtetnek, hogy a jövőben a pályázati kiírások címzettjei a közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú szervezetek lesznek, így e státusz híján a szervezetek pályázati lehetőségektol esnek majd el. A törvényi szabályozás tényében az állami elismerést, a szervezetek működésének elősegítésére való törekvést is látják a megkérdezett szervezetek.

 A közhasznú fokozat megszerzésének várható hátrányai közül elsősorban és alapvetően a bürokrácia, az adminisztrációs terhek növekedésétől és a szigorúbb elszámolási kötelezettségtől tartanak a zöld nonprofit szervezetek. Személyes beszélgetések során kiderült, hogy már a jelenlegi adminisztrációs teendőket is túlzottnak és megterhelőnek érzi a szervezetek többsége (példaként legtöbben a személyi jövedelemadó egy százalékának a megszerzésével összefüggő ügyintézést említették). Tartanak attól is, hogy ezzel a törvénnyel pusztán egy címhez jutottak a civil szervezetek, amelynek előnye, hogy erkölcsi súlyt ad a közhasznú szervezeteknek, ám félő, hogy a támogatásuk továbbra is megoldatlan marad. (Több szervezet is jelezte a jelenlegi támogatási rendszerrel való elégedetlenségét.)

 Az említett megállapítások - nem véletlenül - részben összecsengenek azokkal, amelyeket a közhasznú státusz megszerzését nem kérő szervezetek távolmaradásuk okaként jelöltek meg.

 Felmérésünk utolsó kérdésével szerettünk volna lehetőséget nyújtani arra, hogy olyan észrevételeiket is megoszthassák velünk az érintettek, amelyek egyik kérdésbe sem "fértek bele", ám megemlítését fontosnak tartják. Olyan problémákat jelöltek meg itt a zöld szervezetek, amelyek részint vizsgálódásunk szempontjából tekinthetők érdekesnek, részint viszont azon túlmutatva olyan gondokat jeleznek, amelyekkel tevékenységük során nap mint nap szembesülnek. Szükségesnek tartják a bürokrácia csökkentését és az összeférhetetlenségi szabályok újragondolását ebben a szférában. Ez utóbbi javaslat is elengedhetetlennek tartja a visszaélések megelőzését, ám a képzett szakemberek megnyerése és a szervezetekben legaktívabban tevékenykedők megfelelő díjazása érdekében szükségesnek tartja a szabályozás bizonyos fokú oldását. Több szervezet esetében is előforduló tapasztalat, hogy a többszöri hiánypótlási felhívás olyan pontokat tartalmaz, amelyeket már az első végzés is jelezhetett volna. Így egyetlen eljárásban pótolni lehetett volna a hiányosságokat, jelentősen lerövidítve ezzel az ügyintézés határidejét. Ami viszont a vizsgálatunk kereteit messze meghaladó dilemma: a civil szervezetek finanszírozásának a kérdése, főként az egy százalékokon alapuló támogatás problémái.

 A közhasznú szervezetekről szóló törvény első "próbatétele" a közhasznú és kiemelkedően közhasznú szervezetek bírósági nyilvántartásba vételére irányuló eljárás. Fenti vizsgálódásunk során arra törekedtünk, hogy felmérjük, hogyan működik ez a gyakorlatban. Célunk az volt, hogy megosszuk tapasztalatainkat azokkal a szervezetekkel, amelyek a későbbiekben tervezik a közhasznú szervezetként történő bejegyzés iránti kérelmük benyújtását. Legfontosabb és legtanulságosabb észrevételeinket a következőképpen foglalhatjuk össze.

 A civil szervezetek működésének a közhasznú szervezetekről szóló törvény által szabályozott területei, rendelkezései, valamint a bírósági eljárás tapasztalatai egyértelműen arra utalnak, hogy a jogalkotó - valószínűleg az amerikai nonprofit szervezetek mintájára(14)  - valóban komoly szerepet szán a "nonprofitoknak" a közfeladatok ellátásában. Ennek érdekében biztosítani kívánta ezen szervezetek átláthatóságát, szervezeti stabilitását és kiszámíthatóságát, valamint ellenőrizhetőségét, és ezen túlmenően az esetleges visszaélések minél kisebb lehetőségét. Ez a változás - természeténél fogva - az érintett szervezetek számára az adminisztráció növekedését okozta már a bejegyzési eljárás során, s okozza majd működésük folyamán is.

 A szervezeteknél tapasztalható, a bürokrácia növekedéséből eredő ellenérzés vélhetoen részben a civil szféra sajátosságaiban (kötetlenebb formák, kis létszámmal dolgozó szervezet stb.), részben múltjában (a rendszerváltást megelőzően kialakult, a túlsúlyos és a szféra teljeskörű szemmel tartására törekvő állammal szembeni bizalmatlanság), részben pedig e szervezetek jelenlegi helyzetében (pénz- és szakemberhiány a szervezetek jó részénél) gyökerezik. Véleményünk szerint a kérdés ebben az esetben az, hogy a jogszabályok által előírt elvárások megtalálták-e a megfelelő egyensúlyt a civil szervezetek túlbürokratizálása, túlszabályozása, illetve az ellenőrizhetőséget és kiszámíthatóságot megkérdőjelezo "lazaság" között. Az átláthatóság érdekében még éppen szükséges adminisztrációs terheket ugyanis - tekintettel arra, hogy a közhasznúság a törvény által meghatározott kedvezmények igénybevételére jogosító státuszt jelent, emellett az állam, illetve az önkormányzatok által finanszírozott közfeladatok ellátását kívánják vállalni a kiemelkedően közhasznú civilek - mindenképpen vállalniuk kell azoknak a szervezeteknek, amelyek a közhasznúsággal várhatóan együttjáró előnyöket is élvezni akarják. (Figyelembe kell venni azt is, hogy a civil szervezetek életének belső viszonyainak "túlszabályozása" ma még mást jelent nálunk, mint tőlünk Nyugatra ...)

 A törvény működésének egyik kulcskérdése véleményünk szerint az ellenőrzés.(15)  Amennyiben ez megfelelően működik, elkerülhetők azok a problémák, amelyek mind az állami, mind pedig a civil szféra oldalán bizalmatlanságot szülnek és megakadályozzák egy egészséges, a kölcsönös bizalmon alapuló partneri viszony kialakulását. Ez utóbbi esetben ugyanis a nonprofit szervezetek tudják, hogy melyik szervezet, milyen garanciák mellett, mit és hogyan ellenőrizhet, s ennek működési hibái nem bürokratikus "pótcselekvésekben" jelennek majd meg. A másik oldalon az állami és önkormányzati szervek pedig a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően, de a civil szféra előnyeit megőrizve tevékenykedő, megbízható partnerekre tehetnek szert.

 A közhasznú szervezetekről szóló törvény megalkotása során olyan problémák megoldására, és olyan csapdák elkerülésére kellett vállakoznia a jogalkotónak, amelyek a jogszabályok alkalmazása, értelmezése során is felmerülnek. A civil szféra esetében alapvető kérdés, hogy megmaradjon a szervezeteket létrehozó polgárok választási szabadsága, mozgástere a szervezet létrehozása, formájának és működési szabályainak meghatározása során. A köz-, illetve közhasznú feladatok ellátására vállalkozó szervezeteknek azonban - a kedvezmények és a remélt támogatások érdekében - úgy tűnik, hogy vállalniuk kell a törvényben meghatározott szervezeti, adminisztrációs, összeférhetetlenséggel és ellenőrzéssel kapcsolatos kötöttségeket. Ilymódon tehát fennáll a veszélye annak is, hogy a civil szféra ilymódon esetleg kedvező vonásaitól, előnyös tulajdonságaitól "szabadul meg". Kérdés ezen túlmenően az is, hogy a közhasznúság és minden, ami ennek a státusznak a megszerzésével akár előnyként, akár teherként együttjár, nem teremt-e túlságosan nagy szakadékot a közhasznú és a nem közhasznú civil szervezetek között. A remélt, várt előnyök közé tartozik természetesen minden, a törvény által meghatározott kedvezmény, a magasabb összegű adományok, támogatások megszerzésének a lehetősége, pályázatok benyújtásához szükséges kvalifikáció biztosítása (ahogyan nem egy civil szervezet megfogalmazta: az életben maradásra való esély). Ezzel szemben - hátrányként - nem elhanyagolható veszélyekkel kell számolni: a szervezetek elbürokratizálódásának a lehetőségével, a civil szféra kettészakadásával a közhasznúság mentén, s e két "tábor" között meglehetősen nagy szakadék, és meglehetősen kicsi átjárási lehetőség kialakulásával.

 Egy jogszabály - bár néha hajlamosak vagyunk azt hinni - nem oldhat meg olyan problémákat, amelyek nem a szabályozás hiányából, vagy mikéntjéből erednek, illetve azzal alapvetően nem befolyásolhatók. Bár a közhasznú szervezetekről szóló törvény olyan várakozást is ébresztett a civilek körében, hogy ezzel összefüggésben rendeződik a nonprofit szervezetek finanszírozása, támogatása, ehhez legfeljebb segítséget nyújthat. Mindenképpen fontosnak tartjuk azonban ennek a várakozásnak a komolyan vételét. Olyan problémát jelez ugyanis, amely mindenképpen megoldásra vár.

Budapest, 1998. november 19.

  JEGYZETEK

  2. Az Országgyűlés hivatalos jegyzőkönyve. 1997 őszi ülésszak, 38 253-38254. h.

  3. Az Országgyűlés hivatalos jegyzőkönyve. 1997 oszi ülésszak, 38 244. h.

  4. Ld. bővebben pl. Sükösd Miklós: Információszabadság, pénz és hatalom - az állami és a nonprofit szektor, Kósa Eszter: A nonprofit szervezetek pénzpolitikája, Krémer Balázs: Ami az állam és a civil szféra között van: (z)űr. In: Mozgó Világ, 1996/9. szám

  5. Előterjesztés a Kormány részére a közhasznú magánszervezetek tevékenységéről szóló törvény szabályozási elveiről. Budapest, 1996. július, 10. o.

  6. A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény értelmező rendelkezései

  7. Krémer Balázs i. m., 48. o.

  8.  Szabó Máté: Az EU és a civil szervezetek. Politikatudományi Szemle, 1998/3. szám, 109. o.

  9. Itt indokolt kitérnünk egy terminológiai problémára: a közhasznú törvény e státusz megszerzését társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, közhasznú társaságok és köztestületek számára teszi lehetővé. E szervezeteket emlegethetjük nonprofitként, civil szervezetként azonban nem feltétlenül. Amikor mi mégis elkövetjük ezt a merészséget, egyetlen dolog szolgálhat némi mentségünkre: az általunk megkérdezett szervezetek túlnyomó többsége egyesület, kisebb részben alapítvány és "egyéb" - nem egyesületként működő - társadalmi szervezet volt.

10. S ez a gyakorlat továbbgondolásra érdemes kérdéseket is felvet. Amint azt dr. Fülöp Sándor is jelezte: "A korábban már bejegyzett szervezetek esetében a már elfogadott alapszabály vagy alapító okirat egyes rendelkezéseinek újravizsgálata kapcsán (...) el kellene gondolkodnunk az ítélt dolog és a bírósági felülvizsgálat körén, esetleges összeütközésén, elhatárolásán."

11. " ... ahelyett, hogy a több évszázados joggyakorlat alapján megelégednének a statútumok végén egy általános utalással az irányadó jogszabályokra." ld. dr Fülöp Sándor észrevételeit

12. Természetesen az is érthetetlenné teszi efféle plusz bejelentési kötelezettség előírását - s ebben teljesen egyetértünk dr. Fülöp Sándor észrevételeivel -, hogy minden szervezetnek jogában áll esetenként eldönteni azt, hogy mely sajtó, illetve sajtótermék útján tesz eleget nyilvánosságra hozatali kötelezettségének.

13. Az EMLA például több, mint ötven szervezetnek nézte át az alapszabályát a közhasznú szervezetekről szóló törvénnyel összefüggésben, az ellenőrzéshez külön blankettát alakított ki, emellett kiadott egy rövid összefoglalót is, amely igen sok érintett szervezethez eljutott.

14. Salamon, Lester M.: A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány nonprofit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államban. In: A harmadik szektor. Tanulmányok. Szerk.: Kuti Éva, Marschall Miklós. Nonprofit Kutatócsoport Budapest, 1991. 64. o.

15.  Sükösd Miklós i. m., 7-8. o.

Vissza

Fooldal